Guten Morgen, Herr Bundespräsident in und aus Europa!

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Europa © Liz Collet

Mancher mag es eine unhübsche Koinzidenz nennen, dass just dann, wenn ein märchenhaftes Schloss leuchtend Flagge zeigt als gastfreundlichem Willkommensgruß für Gäste Bayerns und Deutschlands aus dem Ausland und deren freie Fahrt und Einreise hierher, Deutschland selbst die Ankündigung einer Klage der EU-Kommission erhält, weil es eben nicht jedem so freie, jedenfalls gleichermassen kostenfreie Fahrt innerhalb Deutschlands gewähren wolle.

Und während auch die EU selbst nicht so unbedingt die besten Lösungen für die Menschen findet, die zu Wasser und zu Lande nicht nur freie Strassen, sondern vor allem jeden denkbaren Weg suchen, aus eigenen Herkunftsländern zu flüchten; denen auch die EU und deren Mitgliedsländer jenseits von Mautzöllen den Zugang nicht einfach öffnen wollen oder können oder nicht alle gleich und noch weniger gleicher als andere Staaten der EU.

Es ist also so eine Sache mit dem freien und gleichem Zugang nach und in Europa und innerhalb der EU auf Wegen und Strassen.

Doch der Blick der EU-Kommission richtet sich – Zufall oder nicht zeitlich jetzt und en passant des G7-Gipfels – gegen die Maut-Gesetze. Und noch bevor diese ausgefertigt wurden vom Bundespräsidenten.

Eine Klage der EU-Kommission (gegebenenfalls), jedenfalls aber ein Vertragsverletzungsverfahren soll Licht in die Frage der Rechtmässigkeit der Maut bringen, welche von der Bundesregierung als nicht diskriminierend bewertet und verabschiedet worden ist und in Krafte treten soll. 

Anfang Mai war im Bundesrat die letzte parlamentarische Hürde der Maut genommen worden, nun müssen die Maut-Gesetze noch von Bundespräsident Joachim Gauck geprüft und unterzeichnet werden.

„Serious Doubts“ bestünden – heisst es – gegen die Regelung, die in einem Vertragsverletzungsverfahren geprüft werden müssten. Unabhängig von der Frage, ob je nach Ausgang eines solchen rund ein Jahr dauernden Verfahrens der EU-Kommission, dann doch noch auf die deutschen Autofahrer zusätzliche Kosten hinzukommen, wenn sie nicht über die Kfz-Steuer entlastet werden können und ebenso zur Maut verpflichtet wären, ist die Wahl des Zeitpunktes der EU-Kommission interessant für ihre Ankündigung: Weniger, weil just entlang des medialen Interesses des G7-Gipfels, als vielmehr noch vor der Prüfung und Unterzeichnung der Maut-Gesetze durch den Bundespräsidenten. Der eine mag das als warnendes Signal, der andere als schlichte politische und rechtliche Meinungsäusserung bewerten, ein wieder anderer als unzulässige Meinungs“bildungs“versuche im Vorfeld und vor und für die Art und Richtung der Ausübung der formellen und materiellen Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten und „grenz“wertige bis unzulässig „übergriffige Einmischungspolitik nach Gutsherrenart“ ansehen.

Ein Schelm, der ……….. in der Wahl des Zeitpunktes keine Zufälligkeit sehen will? Man kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Äusserung keine rechtlich wir politisch sinnvolle Maßnahme sehen, Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat zur Aufgabe der Maut-Gesetze jetzt nach deren vollzogenen parlamentarischen Hürden zu bewegen. Vor Inkrafttreten des Gesetzes kann das Vertragsverletzungsverfahren im Grundsatz ohnehin nicht eingeleitet werden, weil dies Voraussetzung dafür ist, sowie weitere Voraussetzungen, welche die EU-Kommission soweit ersichtlich selbst bisher nicht erfüllt zu haben scheint (Dazu weiter unten mehr zum Verlauf und den Voraussetzungen des Vertragsverletzungsverfahrens der EU-Kommission).

Und wann, wie oft hören Sie sonst Presseverlautbarungen der EU- Kommission darüber, dass und gegen welchen anderen EU-Staat  sie ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten beabsichtige? Zumal bevor sie ein Mahnschreiben oder eine begründete Stellungnahme an deren jeweilige Regierung gerichtet hat?

So liegt die Überlegung nicht fern, dass es eben  darauf abzielen könnte, mit den Erklärungen der EU-Kommission in den Medien, die letzte Hürde zu verhindern:

Die Unterzeichnung und Ausfertigung durch den Bundespräsidenten im Zuge der Ausübung seines formellen und materiellen Prüfungsrechts.

Die Liste der Gesetze, deren Inkrafttreten dabei in der Vergangenheit an diesem Prüfungsrecht scheiterte, ist überschaubar, bisher acht Mal wurden Bundesgesetze nicht unterzeichnet und damit nicht ausgefertigt, teils mit Fehlern im Gesetzgebungsverfahren, teils mit materiellen Verstößen gegen das Grundgesetz begründet.

Fälle der verweigerten Unteschrift waren diese: Theodor Heuss verweigerte wegen fehlender Zustimmung des Bundesrates 1951 dem „Gesetz über die Verwaltung der Einkommen- und Körperschaftsteuer“ aus rein formalen Gründen die Unterschrift. Heinrich Lübke sah in dem „Gesetz über den Betriebs- und Belegschaftshandel“ einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG). Gustav Heinemann verneinte für das Ingenieurgesetz (1969) und das Architektengesetz (1970) die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Walter Scheel beanstandete für das „Gesetz zur Erleichterung der Wehrdienstverweigerung“ 1976 die Zustimmung des Bundesrates. Richard von Weizsäcker sah 1991 das „10. Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes“ und die formale Privatisierung der Luftverkehrsverwaltung als materiell verfassungswidrig an. Infolgedessen wurde Art. 87d Abs. 1 Satz 2 in das Grundgesetz eingefügt, der dem Gesetzgeber freistellte, ob er die Luftverkehrsverwaltung in öffentlich-rechtlicher oder in privatrechtlicher Weise gestalte; im Anschluss wurde das Gesetz erneut verabschiedet und auch durch Richard von Weizsäcker unterzeichnet. Horst Köhler verweigerte 2006 dem Gesetz zur Neuregelung der Flugsicherung wegen Unvereinbarkeit mit Art. 87d Abs. 1 GG und dem Verbraucherinformationsgesetz seine Unterschrift. Letzteres stand seiner Auffassung nach im Widerspruch zu Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG.

In neun Fällen unterzeichneten Bundespräsidenten zwar Gesetze verbunden mit öffentlichen Erklärungen über verfassungsmäßige Bedenken. Dies war der Fall bei Carstens beim Staatshaftungsgesetz 1981, bei von Weizsäcker bei der Neuregelung der Parteienfinanzierung 1994, bei Herzog beim Atomgesetz 1994, bei Rau beim Zuwanderungsgesetz 2002 und Köhler beim Luftsicherheitsgesetz 2006.

Wird ein Gesetz vom Bundespräsidenten nicht unterschrieben, so kommt es nicht zustande, mit den Optionen der Politik zur

  • verfassungskonformen Änderung des Gesetzes
  • Änderung des als verletzt beanstandeten Artikels des Grundgesetzes (mit Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat, vgl. Art. 79 Abs. 2 GG) eines Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Ziel, die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes und damit die Unrechtmäßigkeit der Verweigerung festzustellen und
  • Anklage des Bundespräsidenten vor dem Bundesverfassungsgericht mit der Folge seiner Amtsenthebung; hierfür müsste der Antrag auf Erhebung der Anklage von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Bundestages oder einem Viertel der Stimmen des Bundesrates gestellt werden (Art. 61 Abs. 1 GG).

Die Chancen, dass letzteres erstmals in der Geschichte Deutschlands zu erwarten stünde, mag jeder bereits anhand der Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat einschätzen.

Man kann Mutmaßungen anstellen, ob die Ankündigung seitens der EU-Kommission überhaupt und erst recht zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf ein durchaus selbstbewusst eigenwilliges Temperament des gegenwärtigen Bundespräsidenten spekulierend hoffen könnte, dieser werde sich hier politisch unbequem erweisen und bei einer Frage die Ausfertigung des Gesetzes verweigern, wenn und weil diesem der „Odem der Diskriminierung“, eines Makels der unzulässigen Einschränkung von Bürgerrechten anhafte.

Der zeitlich und taktisch so gesetzte Schuß könnte dann indessen nach hinten losgehen. Denn auch das dürfte dem gegenwärtigen Bundespräsidenten nicht mangeln neben der gelegentlich unbequemen Haltung zu gesellschaftlichen wie politischen Fragen: Das verfassungsrechtlich legitime und legitimierte Selbstbewusstsein, auch föderalistische Regeln nicht nur innerhalb der parlamentarischen Rollen des Gesetzgebungsverfahrens in den Grenzen Deutschlands, sondern auch im Verhältnis Deutschlands zur EU und der Funktion und Rolle ihrer Organe nicht aus dem Blickfeld zu verlieren. Und sich die eigene nicht beschneiden oder diktieren zu lassen.

Auch und selbst dann, wenn eine Bewertung der Verfassungsmässigkeit der Maut-Gesetze nach seiner eigenen formellen und materiellen Prüfung noch in einem sich dann anschliessendem Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission behaupten müsste.

Auch das gehört zu den Spielregeln der Politik, wie der Gesetzgebung und den Regeln der Gewaltentrennung und -teilung: Sich und die geltenden Gesetze und die als verfassungsgemäss bewerteten künftigen Gesetze im Rahmen und in den Grenzen der eigenen Zuständigkeit gegen unzulässige Eingriffe zu behaupten.

Das ist nun in erster Linie und rechtlich wie zeitlich vorrangig die Zuständigkeit des Bundespräsidenten.

Das Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission hingegen ist mit der Aufsichtsklage in Art. 258 AEUV geregelt und gibt ihr die Möglichkeit, Verstöße eines Mitgliedstaates gegen das EU-Recht geltend machen.

Die von der Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren sind vorgesehen zur Aufrechterhaltung der Rechtsordnung der Union, weil die Kommission als Hüterin der Verträge grundsätzlich verpflichtet ist, gegen objektive Verletzungen des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten einzuschreiten. Bei drohender oder bereits eingetretener Vertragsverletzung muss die Kommission aber nicht etwa sofort das Verfahren einleiten. Sie soll vorab versuchen, auf dem Verhandlungsweg eine gütliche Einigung zu erzielen.

Das Vertragsverletzungsverfahren selbst ist in ein Vorverfahren und ein gerichtliches Verfahren unterteilt:

1.

Im Vorverfahren kann die Kommission im Rahmen der Aufsichtsklage ein

  • Mahnschreiben und
  • eine sich anschließende begründete Stellungnahme an den jeweiligen Mitgliedstaat richten.

Soweit ersichtlich nach dem Pressemeldungen fehlt es daran bislang seitens der EU-Kommission.

Gegen eine solche begründete Stellungnahme kann sich der Mitgliedstaat wiederum verteidigen oder die Vertragsverletzung beseitigen.

2.

Das gerichtliche Verfahren wird durch Klage eingeleitet, die (erst!) möglich ist, wenn der Mitgliedstaat der begründeten Stellungnahme der Kommission nicht nachkommt.

Anschließend entscheidet der EuGH über die Frage, ob der Mitgliedstaat gegen die EU-Verträge verstößt und welche Maßnahmen er ergreifen muss, um die Vertragsverletzung zu beseitigen (Art. 260 Abs. 1 AEUV).

Das außergerichtliche Vorverfahren ist also grundsätzlich Zulässigkeitsvoraussetzung für die Klageerhebung beim Europäischen Gerichtshof, es dient zur weiteren Klärung des Sachverhalts und der förmlichen Anhörung des Mitgliedstaates.

Vorverfahren und gerichtliches Verfahren müssen denselben Streitgegenstand haben, so dass schon das Mahnschreiben den Gegenstand des eventuellen künftigen Verfahrens endgültig eingrenzt.

Man kann also abwarten, ob und wann ein Mahnschreiben der EU-Kommission und eine gesonderte zu begründende Stellungnahme inhaltlich an Mängeln und mehr als wenig konkrete „serious doubts“ darlegen werden.

Sollte es dann im weiteren Verlauf zu einer Klage der EU-Kommission des EuGH kommen, wäre von diesem zu entscheiden, ob Deutschland mit den Maut-Gesetzen gegen das EU-Recht verstoßen hat.

Bejaht der Gerichtshof diese Frage, ergeben sich aus dem Urteil die Maßnahmen, welche Deutschland dann zu treffen hätte.

3.

Träfe Deutschland diese nicht, müsste die EU-Kommission erneut Deutschland zur Stellungnahme auffordern. Folgt ein Mitgliedsland dem Urteil nach Meinung der Kommission auch weiterhin nicht, so gibt sie diesem gegenüber erneut eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie aufführen muss, in welchen Punkten der Mitgliedstaat dem Urteil des EuGH nicht nachkommt und setzt eine Frist zur Umsetzung der geforderten Maßnahmen. Kommt der Mitgliedstaat auch dieser Aufforderung nicht innerhalb der gesetzten Frist nach, so kann die Kommission den Fall erneut dem EuGH vorlegen, der eine Strafe in Form eines Buß-  oder Zwangsgeldes verhängen kann, das ihm im Einzelfall angemessen erscheint (Art. 260 AEUV, sog. zweites Vertragsverletzungsverfahren).

Fazit:

Man wird nun abwarten können,

  • ob und welches Mahnschreiben und welche begründete Stellungnahme die EU-Kommission den Presseankündigungen eines Vertragsverletzungsverfahrens folgen lässt,
  • ob diese zeitlich vor der Ausfertigung der Maut-Gesetze durch den Bundespräsidenten oder erst mit diesen und nach dem Inkrafttreten erfolgt
  • und ob und welche Maßnahmen dann je nachdem von der Bundesregierung für veranlasst gesehen oder nicht für geboten angesehen werden, bevor es zu einer Klage beim EuGH kommen würde.
  • Und man wird abwarten können, ob der Bundespräsident im Rahmen seiner Zuständigkeit die Verfassungsmässigkeit der Maut-Gesetze bewertet, vor oder nach etwaigem Vorliegen eines Mahnschreibens oder gar einer etwaigen begründeten und zu begründenden schriftlichen Stellungnahme der EU-Kommission.

On va voir………. wie „aufgeweckt“ auch der Bundespräsident nach dem medialen „Weckruf“ der EU-Kommission mit ihren „serious doubts“ in und mit Europa und seinen eigenen Zuständigkeiten und Kompetenzen in diesem Fall umgehen wird.

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Über Liz Collet

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